國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：專家建言成立國家食品藥品監(jiān)管總局

　　據(jù)新華社報道，2月23日召開的中共中央政治局會議討論了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》稿。會議認(rèn)為，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變在行政體制改革中起著至關(guān)重要的作用。

國家藥品監(jiān)督管理局

國家食品藥品監(jiān)督管理局

　　在食品安全事件頻發(fā)但其“多龍治水”的行政管理格局尚未完全打破的背景下，食品安全監(jiān)管體制能否在今年的機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)一步理順，亦成為公眾期待。

　　長期關(guān)注并研究這一領(lǐng)域的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉博士日前接受南都記者采訪時表示，建議今年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，涉及國務(wù)院食品安全委員會辦公室(以下簡稱“國務(wù)院食安辦”)與國家食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱“國家食藥監(jiān)局”)合并事宜，并整合衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等多部門的食品安全監(jiān)管職能，成立正部級部門國家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡稱“國家食藥監(jiān)總局”)。

　　胡穎廉說，上述改革思路一旦實(shí)現(xiàn)，意味著我國長期以來“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體制將變身由單一部門統(tǒng)一管理，食品安全監(jiān)管“多龍治水”的局面有望打破。

嘗試
地方“大管理”模式試點(diǎn)初見成效

　　胡穎廉說，此前的一些信息已透露些許端倪———中央欲對食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行改革。2010年，國務(wù)院食安辦成立，該機(jī)構(gòu)為正部級編制，并由國務(wù)院副秘書長張勇兼任食安辦主任，規(guī)格之高，出乎很多人意料。而去年的十八大上，國家食藥監(jiān)局局長尹力當(dāng)選為中央候補(bǔ)委員，這也是食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)負(fù)責(zé)人首次當(dāng)選中央候補(bǔ)委員。學(xué)術(shù)界有觀點(diǎn)認(rèn)為除了尹局長個人能力受到肯定外，中央對食品藥品安全工作的關(guān)注度進(jìn)一步提升也是重要因素。

　　事實(shí)上，2009年起，我國已在多地進(jìn)行食品安全監(jiān)管“大管理”模式試點(diǎn)，并取得一定成效。2009年，廣東深圳市將農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥及其他政府部門中涉及食品安全監(jiān)督的職能進(jìn)行合并，組建市場監(jiān)督管理局，后來又成立專門的食品安全監(jiān)督管理局作為二級局。2011年，陜西渭南市將農(nóng)業(yè)、畜牧、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、工商、衛(wèi)生等部門有關(guān)食品安全監(jiān)管的職能連人帶編制整體劃轉(zhuǎn)給食品藥品監(jiān)督管理部門，并將后者升格為同級政府組成部門。

　　據(jù)稱，上述兩地的試點(diǎn)均受到中央肯定。

破題
分段、品種監(jiān)管體制變?yōu)橐粋€部門管理

　　按照2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，我國食品安全采取“分段管理為主，品種管理為輔”的管理體制。質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督等部門分別監(jiān)管生產(chǎn)、流通、餐飲幾大大環(huán)節(jié)。

　　長期關(guān)注食品衛(wèi)生領(lǐng)域的南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳接受南都記者采訪時說，近幾年來，各地食品安全事件繼續(xù)頻發(fā)，公眾對食品監(jiān)管體制也詬病頗多。上述分工看似明確，但在實(shí)際操作中，涉及農(nóng)業(yè)、畜牧、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、檢驗(yàn)檢疫、鹽業(yè)、林業(yè)、糧食、環(huán)保等十多個部門。由此造成的問題是，一些環(huán)節(jié)多個部門爭著管，政出多門，政策相互“打架”；一些環(huán)節(jié)卻無人管，形成監(jiān)管真空。一旦發(fā)生食品安全事件，各部門之間互相推諉，難以追責(zé)。

　　最典型的案例是2008年三鹿奶粉事件，沒有任何法規(guī)政策明確奶站由哪個部門管理。在“毒豆芽”事件中，幾個部門則都拿出“充足”的理由論證豆芽不屬于自己的管轄范圍。

　　為解決上述問題，國務(wù)院多次調(diào)整食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這一權(quán)力先后由食藥、質(zhì)檢和衛(wèi)生部門承擔(dān)，反復(fù)“折騰”。2010年，國務(wù)院食安辦成立，設(shè)置這一機(jī)構(gòu)最主要的初衷是落實(shí)和強(qiáng)化國務(wù)院食安委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，后來食品安全監(jiān)管“綜合協(xié)調(diào)”職能也從衛(wèi)生部劃撥給新成立的國務(wù)院食安辦。但由于“分段管理為主”的體制依舊未變，各地在實(shí)踐中并未將食安辦當(dāng)做一個綜合協(xié)調(diào)部門，“反而成為一個包攬所有模糊地帶工作的兜底部門，職能嚴(yán)重異化”，胡穎廉表示。

　　他認(rèn)為，當(dāng)食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)問題時，各部門依然相互推諉扯皮，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人傾向于由食安辦來負(fù)責(zé)解決具體問題和承擔(dān)最終責(zé)任，某種程度上違背了國家要求各級設(shè)立食安辦的初衷。

　　但按照新的改革方案，能否破解目前的食品安全監(jiān)管困境？

　　胡穎廉稱，成立國家食藥監(jiān)總局后，我國現(xiàn)行食品“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的體制將變成一個部門統(tǒng)一管理，以往政出多門、政策之間互相“打架”的現(xiàn)象或?qū)⒉辉俪霈F(xiàn)，“畢竟機(jī)構(gòu)內(nèi)部溝通整合比部門間協(xié)調(diào)合作要容易得多。”

　　此外，國家食藥監(jiān)總局權(quán)責(zé)相對明確，一旦有食品安全事故發(fā)生，更有利于追責(zé)。以往食品安全事故發(fā)生后，職能和管轄權(quán)本身存有爭議，因此責(zé)任不清，最終往往采取“各打五十大板”的方式。大家都有責(zé)任，又都沒有責(zé)任，這種問責(zé)方式非常不利于調(diào)動工作積極性，合并為一個部門后，責(zé)任追究機(jī)制將更加明確。

　　胡穎廉認(rèn)為，總體來說，改革后，國家食藥監(jiān)總局的職能清晰、權(quán)責(zé)明確，行政成本將降低，而行政效率則會提高。

挑戰(zhàn)
合并后各部門或需漫長磨合期

　　成立國家食藥監(jiān)總局，是否就意味著食品安全監(jiān)管的效果能立見成效？

　　胡穎廉說，以上改革思路主要是將食品和藥品歸屬一個部門管理，一定程度上借鑒了美國FDA的模式。然而，食品和藥品分屬不同性質(zhì)的產(chǎn)品，藥品專業(yè)化高、其風(fēng)險流動性強(qiáng)，食品的業(yè)態(tài)更為豐富、流動性則不如藥品，因而兩者管理思路也必然不同。歸屬一個部門后，部門負(fù)責(zé)人能否做到用不同理念來指導(dǎo)兩個產(chǎn)品的管理，是一個很大的挑戰(zhàn)。

　　其次，將質(zhì)檢、工商、食藥、商務(wù)、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)中關(guān)于食品安全監(jiān)管的職能并入新成立的國家食藥監(jiān)總局后，這些部門的相關(guān)司局都將合并進(jìn)來。這些部門的“前世今生”都很獨(dú)特，工商是從管理城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場起家，質(zhì)監(jiān)更關(guān)注產(chǎn)品的質(zhì)量如重量、成色和品質(zhì)，餐飲監(jiān)管主體的前身是衛(wèi)生監(jiān)督，商務(wù)則是由計劃時代的行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變而來。此外，不同行政部門的行政風(fēng)格并不盡一致，有的部門側(cè)重行政許可，有的部門則更側(cè)重于行政執(zhí)法，如何將這些機(jī)構(gòu)的行政風(fēng)格糅合在一起，恐怕需要一個漫長的磨合過程。而這也是2008年大部制改革至今尚存在的問題之一。

　　胡穎廉說，盡管中央層面可以靠機(jī)構(gòu)改革行政命令很快進(jìn)行合并，但省、地市和縣級恐怕需要一年甚至更長時間才能完成機(jī)構(gòu)撤并。而目前地方的食品安全監(jiān)管體制各異，如北京是由工商部門牽頭，上海、浙江是食藥監(jiān)部門牽頭，福建是經(jīng)貿(mào)委牽頭，還有很多地方是衛(wèi)生部門牽頭，如何將這些食品監(jiān)管體制進(jìn)行統(tǒng)一，需要下很大工夫。

相關(guān)
省級以下藥監(jiān)部門重回垂直管理體制存變數(shù)

　　如按照上述思路對食品藥品監(jiān)管體制進(jìn)行改革，意味著此次機(jī)構(gòu)改革中，只對食品監(jiān)管體制進(jìn)行改革，藥品監(jiān)管體制基本上維持不變。

　　宋華琳說，相比食品監(jiān)管的“多頭管理”，我國藥品的監(jiān)管相對簡單。按照《藥品管理法》，食藥監(jiān)部門是我國法定的藥品監(jiān)管部門。此外，工信部門負(fù)責(zé)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策制定，藥品定價權(quán)在物價部門，藥品招標(biāo)由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，商務(wù)部門管理藥品流通行業(yè)。

　　此前，藥監(jiān)系統(tǒng)一直采取半垂直管理模式，省級以下機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。2008年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問題的通知》，撤銷食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)省級以下的垂直管理，改為由地方政府分級管理。

　　胡穎廉說，監(jiān)管體制的“去垂直化”盡管有利于實(shí)現(xiàn)地方政府負(fù)總責(zé)，但在現(xiàn)實(shí)中可能誘發(fā)地方的機(jī)會主義心理：只要“問題藥品”不給本行政區(qū)域帶來直接危害，便可聽之任之。更為嚴(yán)重的是，個別地方政府從保護(hù)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、稅收甚至是聲譽(yù)的角度出發(fā)，傾向于少報甚或瞞報問題，容易出現(xiàn)保護(hù)勢力重新抬頭的跡象。屬地管理后，除了一些將醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)?shù)刂匾еa(chǎn)業(yè)的地區(qū)，食藥監(jiān)部門在各地政府中只是一個小部門，甚至被邊緣化。

　　從2008年到今年的數(shù)年時間內(nèi)，不管是學(xué)界還是藥監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部，對取消省級以下藥品監(jiān)管的垂直管理的改革基本持批判態(tài)度。不少學(xué)者呼吁：應(yīng)盡快恢復(fù)藥品監(jiān)管省級以下的垂直管理體制?，F(xiàn)實(shí)中，一些地區(qū)食藥監(jiān)部門試圖通過承擔(dān)食安辦職能實(shí)現(xiàn)“曲線救國”，提升食藥監(jiān)部門在各級政府中的地位。但是，多位研究大部制的國家行政學(xué)院專家認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革，藥監(jiān)系統(tǒng)能否重回垂直管理尚是未知數(shù)。

1998

　　1998年4月，國家藥品監(jiān)督管理局成立，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

2003

　　2003年4月，國家食品藥品監(jiān)督管理局成立，仍作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

2007

　　2007年8月，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組成立，吳儀任組長，次年3月小組撤銷。

2008

　　2008年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，衛(wèi)生部副部長邵明立兼任局長。

2010

　　2010年2月，國務(wù)院食品安全委員會成立，李克強(qiáng)任主任；其下設(shè)辦公室，為正部級編制，國務(wù)院副秘書長張勇兼任食安辦主任。

2013

　　專家建議成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。合并國務(wù)院食品安全委員會辦公室與國家食品藥品監(jiān)督管理局，并整合衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等多部門的食品安全監(jiān)管職能。南都記者彭美發(fā)自北京