從2012年6月開始，河南省周口市開始了一項為期數(shù)月、頗受爭議的“平墳復(fù)耕”工作，300多萬個墳頭先后被平掉。

　　就在平墳運動達到高潮之時，2012年11月16日，中國政府網(wǎng)公布國務(wù)院第628號令，對《殯葬管理條例》第二十條進行修改，原規(guī)定“將應(yīng)當火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟?，由民政部門責令限期改正；拒不改正的，可以強制執(zhí)行”，其中的“拒不改正的，可以強制執(zhí)行”被刪除。該變動將河南“平墳復(fù)耕”運動推向了輿論的風口浪尖。

　　11月21日，有媒體報道稱，河南省周口市一名宣傳干部介紹，自11月16日，國務(wù)院修改《殯葬管理條例》部分條款后，該市“平墳復(fù)耕”工作已暫停推行。目前，正在研究如何調(diào)整政策。

　　而當天在接受本刊記者采訪時，周口市民政局社會事務(wù)科科長胡朝陽表示，周口的平墳復(fù)耕得到了河南省委省政府的認可，不會因為“網(wǎng)上吵鬧”而停止。“周口市暫停的只是宣傳工作，平墳還將繼續(xù)。”他還披露，當日周口市委市政府還就殯葬改革等事宜開會統(tǒng)一思想。

　　本刊記者在前往周口調(diào)查一周后，梳理了這場“平墳復(fù)耕”風暴的來龍去脈，客觀呈現(xiàn)，以便讀者厘清事實，判斷是非。

　　“此事已無退路，是一場革命”

　　從周口當?shù)毓賳T在多次會議上的發(fā)言中可以得知，近幾個月這場轟轟烈烈的平墳風暴，導(dǎo)火索早在2011年11月份就已埋下。彼時，河南省委書記盧展工在周口市調(diào)研，曾“就殯葬改革工作做出了重要指示”。

　　“為落實好盧書記指示精神，市委、市政府多次進行研究部署，并在各種會議上就殯葬改革階段性推進工作進行具體調(diào)度、具體安排。”周口市市長岳文海在今年6月的一次會議中表示。

　　2012年2月29日，在周口市委農(nóng)村工作會議上，市委書記徐光、市長岳文海專題對殯葬改革工作做了專題部署。

　　3月，周口市委、市政府發(fā)布今年“1號文件”——《關(guān)于進一步推進殯葬改革的實施意見》，要求用三年時間完成農(nóng)村公益性公墓全覆蓋；火化率100%；不再出現(xiàn)新墳頭，逐步取消舊墳頭。

　　5月15日，岳文海又就周口的殯葬改革工作作出批示：“此事已無退路，是一場革命，攻堅戰(zhàn)。”

　　七天以后，周口市主要領(lǐng)導(dǎo)給各縣市區(qū)委書記、縣市區(qū)長發(fā)出公開信，要求各縣市區(qū)“把殯葬改革工作列入工作整體規(guī)劃，靠前指揮，親自過問，一抓到底，將殯葬改革工作納入目標考核，嚴格落實一把手負責制，年底兌現(xiàn)”。

　　此時的周口，僅有商水縣一地開始了平墳復(fù)耕的試點工作。該縣投入一千多萬元，在28個行政村試點平墳復(fù)耕。短短一個月時間內(nèi)，2萬余座墳頭全部被平掉。

　　6月25日，周口市在商水召開殯葬改革現(xiàn)場會，對該項工作進行再動員。事后證明，這次現(xiàn)場會為周口市日后的大規(guī)模開展“平墳復(fù)耕”定下了重要基調(diào)。

　　岳文海在這次會議上宣布，周口的平墳復(fù)耕由試點轉(zhuǎn)向全面推進。并要求：“年底前，中心城區(qū)、縣城出入口，鐵路、高速公路、國道、省道兩側(cè)2公里以內(nèi)和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)、農(nóng)業(yè)高產(chǎn)開發(fā)田內(nèi)，確保無墳頭。”

　　三個余月時間過去后，10月9日，周口市再次召開全市殯葬改革暨平墳復(fù)耕推進會，宣布全市已平(遷)墳頭40多萬座，恢復(fù)耕地近5000畝。并稱這一“做法得到了省委書記盧展工、省長郭庚茂、民政部部長李立國等省部級領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定”。

　　這次會議上，周口市下轄的11個市、縣、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)被要求一一上臺做表態(tài)發(fā)言，對本轄區(qū)如何推進平墳復(fù)耕工作做出承諾。如果說商水現(xiàn)場會是“全面啟動”，那么這一次會議，則正式將周口的“平墳復(fù)耕”風暴推向高潮。

　　此后，自上而下制定的殯葬改革政策呈現(xiàn)出往下層層加碼的趨勢：河南省民政廳要求三代以內(nèi)的墳可先不平，但周口規(guī)定取消所有舊墳頭；周口市提出平墳的目的是為了“復(fù)耕”，而區(qū)縣在執(zhí)行時卻要求耕地以外的地面上也100%無墳頭；原本三年內(nèi)消滅舊墳頭的計劃，也隨著平墳風暴的深入而壓縮至今年年底前。

　　以商水為例，在被定為殯葬改革試點之初，該縣設(shè)定了三年任務(wù)計劃：2012年底前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場、辦、區(qū))都要完成30%以上的平墳復(fù)耕任務(wù)；到2013再完成40%；到2014年底，全部完成。

　　而11月22日，周口市民政局社會事務(wù)科科長胡朝陽在接受本刊記者采訪時表示，根據(jù)各縣區(qū)報上來的數(shù)據(jù)，全市的平墳復(fù)耕工作已經(jīng)基本完成，平(遷)墳頭共300余萬個。

　　“周口速度”很快再次得到河南省高層的認可。11月6日，河南省深化殯葬改革工作推進會在周口召開。會上，副省長王鐵向周口市頒發(fā)因殯葬改革工作成效顯著而獎勵的300萬元獎金。省里以此號召各地向周口學(xué)習。

　　周口市政府網(wǎng)站隨即刊文道：“對還沒有平、遷的墳頭，堅決平、遷到位，不留死角”、“要一戰(zhàn)到底”。

　　獎與懲：平墳風暴的關(guān)鍵砝碼

　　“當官的都平了，我們咋還能不平？”在周口，本刊記者走訪了十余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，村民們說得最多的，就是這句話。

　　依此可知，周口采取的“黨員干部帶頭平墳”措施，為全局性的平墳復(fù)耕起到了極大的撬動作用。而梳理周口市及各區(qū)縣的具體實施辦法可以發(fā)現(xiàn)，極度鮮明的獎懲政策，是這場風暴的關(guān)鍵砝碼。

　　在河南省獎勵周口市300萬元以前，以財政獎勵方式調(diào)動地方政府平墳復(fù)耕積極性早以成為當?shù)赝ㄐ械霓k法。與此相對應(yīng)的，自然是財政懲罰手段。

　　在2012年6月25日召開的商水現(xiàn)場會上，岳文海提出，“獎懲要兌現(xiàn)”。他稱，周口市財政將拿出300萬元專項資金，對殯葬改革工作成績突出的予以獎勵。同時，設(shè)立殯葬改革基金，每個縣拿出100萬元作為殯葬改革基金，由市財政統(tǒng)一管理，資金使用根據(jù)年度目標考核情況，獎優(yōu)罰劣，以獎代補，撥付縣(市、區(qū))用于殯葬改革工作。

　　因為工作突出，商水縣拿到了全市第一筆10萬元的獎勵。

　　“獎懲要兌現(xiàn)”的另一層含義，是懲。在懲罰上，行政懲罰遠比財政懲罰要更有威懾力。

　　岳文海提出，要加大行政問責力度，對工作不作為和消極怠工的責任人，必須嚴肅追究責任，絕不姑息遷就。要切實落實目標責任制，年底進行專項考核，實行“一票否決”。

　　岳文海提出的在財政和行政上的雙重獎懲辦法，隨后被各市、區(qū)、縣深刻領(lǐng)會，并演化出許多“非常規(guī)”懲處手段。在2012年10月9日召開的周口市殯葬改革暨平墳復(fù)耕推進會上，各縣市的表態(tài)發(fā)言恰能印證。

　　商水縣在會上表示，縣里決定拿出一定數(shù)量資金作為獎補經(jīng)費，按時完成任務(wù)的前6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予重獎；不能按時完成的后3名鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)費撥付使用和干部選拔使用上給予限制。黨員干部、國家工作人員不帶頭、不支持，甚至阻礙殯葬改革的給予批評教育，情節(jié)嚴重的由縣紀檢和組織部門分別給予黨政紀處分和組織處理，取消本人一切評先、晉級、晉升資格，對所在單位進行通報批評。

　　項城市進一步提出，對市處級干部、科級干部和公務(wù)員自家墳頭的平遷情況，每天在電視上公布，不能在規(guī)定時間內(nèi)完成平墳任務(wù)的，予以停職，專項處理此項工作。

　　鹿邑縣提出了更加明晰的財政獎勵機制，對在11月30日前全面完成平墳復(fù)耕任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，獎勵辦公經(jīng)費50萬元；12月20日前全面完成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，獎勵辦公經(jīng)費20萬元；12月20日前完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則扣除辦公經(jīng)費20萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所長、主抓副職予以停職處理，黨政正職分別給予黨政紀處分。

　　淮陽縣更是提出了極為嚴厲的考核制度，要求全縣所有享受財政工資的工作人員必須平遷涉及本人親屬的墳頭，是否完成以原籍鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會證明為憑證。“沒有證明的，不得回原單位上班，期間工作停職、工資停發(fā)。”10月31日前，未能按期按縣委、縣政府要求完成任務(wù)的人員，由縣殯葬改革辦公室提供名單，交縣紀委查處。

　　與淮陽類似，太康縣也提黨員干部回家平墳，待本村村委開了平墳證明、經(jīng)縣紀檢、組織部聯(lián)合驗收后，方可上班。

　　無法可依下的軟暴力和偽程序

　　周口市、縣兩級行政機構(gòu)通過一系列措施讓黨員、干部、教師等有身份人員帶頭平墳后，剩余普通村民的平墳工作被壓在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊一級行政機構(gòu)頭上。而這一層級上的平墳工作，夾雜著上一層及的軟暴力和底層的強制執(zhí)行，無論是程序還是實體的合法性上，都受到諸多質(zhì)疑。

　　11月23日午飯時間，太康縣楊廟鄉(xiāng)鐵佛寺村，聽聞記者前來采訪，村民從四周陸續(xù)涌來，爭相帶記者去看自家被強行平掉的祖墳。

　　“20多號人，一輛鉤機，一個領(lǐng)導(dǎo)從車上跳下來，指哪個墳，鉤機就把哪個平掉。”村民盧軍(化名)向記者回憶了當時的場景，“我聽說鉤機來了，就趕緊趕過去，他不管你，只有你站在那個墳上，他才不敢挖那個。”

　　盧軍選擇了保父親的墳。站在父親墳邊，他使勁地求“領(lǐng)導(dǎo)”別挖其他墳，答應(yīng)自己一定會盡快平，請求不要用鉤機挖。但一切徒勞。這樣的場景幾乎在每一家都上演，盧軍告訴記者，有村民父母的墳都在，哭喊著來回奔跑，不知站在哪一個墳上好。

　　在周口各縣區(qū)中，太康縣的平墳工作進展靠后。楊廟鄉(xiāng)村民直到11月8日左右才收到平墳通知，11月17日鉤機就進村強平。而直到現(xiàn)在，該村公益性墓地仍未建成。

　　這與胡朝陽在11月22日接受本刊記者采訪時所說不一。他表示，目前尚未掌握一起強制平墳的案例。而之所以對強制平墳案例進行否認，是因為相關(guān)法律依據(jù)尚存爭議。

　　11月16日，中國政府網(wǎng)公布國務(wù)院第628號令，對《殯葬管理條例》第二十條進行修改，原規(guī)定“將應(yīng)當火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟?，由民政部門責令限期改正；拒不改正的，可以強制執(zhí)行”，其中的“拒不改正的，可以強制執(zhí)行”被刪除。

　　很多觀點認為，該修改無異于對周口平墳的釜底抽薪，使其沒有了強制執(zhí)行的法律依據(jù)。但胡朝陽否認了這一觀點。

　　“對我們其實影響不大，我們可以申請法院強制執(zhí)行；另外，根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，占用耕地建墳的，土地部門也可以處理。”胡朝陽還提出，殯葬管理條例中所指的強制執(zhí)行，原本指的是人死了不火化，亂埋亂葬的，可以實施強制火化。平墳復(fù)耕則指的是平遷舊墳，二者法律依據(jù)不同。

　　對于記者進一步提出的強制平遷舊墳的法律依據(jù)，胡朝陽堅稱，沒有出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，國家也沒有具體的規(guī)定。

　　事實上，相關(guān)專家在接受記者采訪時也表示，殯葬管理條例的確不能成為平墳的依據(jù)，其依據(jù)只能來源于土地管理法的第36條：“禁止占用耕地建墳。”但是這部分內(nèi)容是在1998年修訂時才增加的，而本次周口所平的墳，很多均是10余年以上的老墳。法不溯及既往。

　　平墳為地？

　　在商水現(xiàn)場會上，對于為何開展這樣一項改革，周口市副市長劉國連稱：“如果不下決心推進殯葬改革，大力推行火葬，那么，死人與活人爭土地、爭資源的問題將日益嚴重，從而給生態(tài)環(huán)境帶來破壞，給經(jīng)濟建設(shè)帶來損害，嚴重影響農(nóng)村經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。”

　　平墳的目的是“復(fù)耕”，那么這場風暴過后，周口市能夠恢復(fù)多少耕地呢？周口官方的說法是“近3萬畝”。

　　但是民間對于這一數(shù)據(jù)有頗多質(zhì)疑。學(xué)者慕多生進行過一個計算：“以周口市為例，該市原有墳頭約340萬座，現(xiàn)已平遷300萬座。其中，耕地中的墳頭至多150萬座，按每座2平方米計算，才復(fù)耕地300萬平方米，約合0.45萬畝。”

　　“所謂‘平墳200萬座，復(fù)耕土地3萬畝’，這純粹是夸功邀賞的漂亮話。”慕多生認為，即使這些墳?zāi)苟荚诟刂?，按其?shù)字倒推，每個墳頭占地面積也高達10平方米，嚴重違背事實。

　　而在實際中，平墳后實現(xiàn)復(fù)耕的狀況也并不理想。在本刊記者走訪的多地中，僅商水縣一帶平墳后實現(xiàn)了復(fù)耕，但每個村莊又劃出了近10畝耕地來建設(shè)公墓；而在太康、淮陽等縣，平墳僅僅是將高高地土堆往四周攤開，平完后仍有20-50公分高的墳堆，不僅不能完成復(fù)耕，攤下來的土還覆蓋了大約原墳堆面積3倍左右的麥苗。

　　與“復(fù)耕”面積相對應(yīng)的另一個數(shù)據(jù)是，據(jù)慕多生統(tǒng)計，為推行平墳復(fù)耕，周口市級財政目前已投入5000多萬元，下轄商水縣級財政已投入3000多萬元，全市財政投入總計至少3億元。

　　“區(qū)區(qū)0.45萬畝土地，以每畝年產(chǎn)糧食1噸、收入1000元(刨除成本)計算，每年總收入不過450萬元，需要風調(diào)雨順生產(chǎn)70年才能換回‘平墳’投入成本。”慕多生說。

　　對此，中國政法大學(xué)教授王涌認為，周口推行平墳復(fù)耕“醉翁之意不在墓，而在地”。

　　王涌分析稱，細心的人會發(fā)現(xiàn)，河南省平墳運動雖然延續(xù)已久，但是，大規(guī)模強力度地推進，卻是在近年的拆遷運動之后?？梢?，平墳運動有其復(fù)雜性，不是簡單的殯葬改革的歷史延續(xù)，它還應(yīng)是拆遷運動的深入發(fā)展，是兩者的交匯點。

　　“現(xiàn)行的經(jīng)濟發(fā)展模式需要消耗巨量土地。拆遷運動與平墳運動此起彼伏，說明地方的GDP增長與財政對土地的依賴已相當嚴重。各級政府大塊賣地，或大塊圈地建設(shè)各種新城、開發(fā)區(qū)、科技園，很快站到了18億畝耕地紅線上。在此政治硬約束下，土地征收政策收緊，但地方官員智慧迭出，荒山復(fù)墾、填海造田，花樣種種。最后，趕農(nóng)民上樓，讓活人集中居住，騰出宅基地；平墳運動則是讓死人集中居住，騰出墓地。”王涌提出。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授也持有類似推斷：“據(jù)媒體報道，商水縣縣長在殯葬改革動員大會上曾提到，商水作為產(chǎn)糧大縣需要土地支撐，‘縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)亟待西擴’，結(jié)合國土部的土地增減掛鉤政策，便可以把‘平墳’搞來的土地拿來征地，拿來賣地，招商引資，拿來搞GDP，獲得大筆土地財政。這或許是‘平墳運動’更深層的原因。”

　　本刊記者在收集相關(guān)資料后發(fā)現(xiàn)，這樣的推斷并非毫無依據(jù)。在2012年6月25日的商水現(xiàn)場會上，岳文海就曾提出，國土部門要依照土地管理法規(guī)，探索建立工業(yè)用地指標與平墳復(fù)耕掛鉤制度，對于平墳復(fù)耕進度慢的縣(市、區(qū))，嚴格控制工業(yè)用地指標的下?lián)堋?/p>

　　2012年10月8日，周口市委、市政府的“兩辦”出臺了“關(guān)于健全殯葬改革的長效機制”的意見，其中第四項特別指出“國土部門要依照土地管理法規(guī)，建立工業(yè)用地指標與平墳復(fù)耕掛鉤制度”。

　　(本刊記者)范傳貴/文