今年《政府工作報告》提出：“加強財政科學(xué)管理，深化零基預(yù)算改革，進一步擴大中央部門試點范圍。”

  長期以來，我國預(yù)算編制主要沿用“基數(shù)+增長”模式，以部門上年度預(yù)算收支為基數(shù)適度增長。零基預(yù)算以零為基點，對所有支出項目重新評估必要性、合理性與優(yōu)先級，結(jié)合績效情況，優(yōu)化資金分配。

  2024年，黨的二十屆三中全會《決定》明確提出“深化零基預(yù)算改革”。中央財政在編制2025年預(yù)算時，選取財政部、生態(tài)環(huán)境部等16家中央部門開展零基預(yù)算改革試點，并在編制2026年預(yù)算時穩(wěn)妥擴大改革范圍，新增32家試點部門，對所有預(yù)算項目以零為起點逐一會審。地方財政部門也在推動零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績效評價等關(guān)鍵制度上持續(xù)創(chuàng)新。

  從中央到地方，上下協(xié)力，推動零基預(yù)算改革駛向縱深。

  更嚴更實舉措

  各省份曬出成績單和計劃表

  2026年初的地方兩會上，各省份紛紛曬出零基預(yù)算改革成績單和新的計劃表。

  安徽省的零基預(yù)算改革走在全國前列。2025年4月，零基預(yù)算改革2.0版正式啟動，改革從產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)領(lǐng)域向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域拓展，從一般公共預(yù)算向政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算延伸，動態(tài)編制省級重點保障事項清單。2026年，安徽省繼續(xù)深化“零基預(yù)算+績效管理+成本管控”三位一體改革，將績效管理覆蓋資金項目“全生命周期”。

  2025年，山東省構(gòu)建“以零為起點、以項目為基礎(chǔ)、以財力為上限、以分類保障為核心”的預(yù)算機制，省級結(jié)合績效評價“末位淘汰制”，累計淘汰低效項目800余個，壓減資金超40億元。2026年，山東省繼續(xù)深化成本預(yù)算績效管理試點，完善支出標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，加強數(shù)智技術(shù)在預(yù)算管理中的應(yīng)用。

  山西省將“三公”經(jīng)費管理規(guī)則嵌入一體化系統(tǒng)，通過后端監(jiān)控預(yù)警糾偏，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算列支；江蘇省健全財政承受能力評估機制，推動零基預(yù)算與數(shù)字化、績效管理深度綁定；黑龍江省推進零基預(yù)算改革從科技領(lǐng)域向更大范圍拓展，引導(dǎo)預(yù)算部門建立“能進能出、能增能減”的項目管理機制……2026年，各地拿出更嚴、更實舉措深化零基預(yù)算改革。

  “零基預(yù)算改革正由‘破基數(shù)’向‘立體系’深化推進。”北京國家會計學(xué)院副院長李旭紅表示，從各地實踐看，零基預(yù)算已從技術(shù)層面的編制方法創(chuàng)新，上升為提升政府資源配置能力和現(xiàn)代財政治理水平的重要抓手，政府得以在財政緊平衡狀態(tài)下，實現(xiàn)存量資金的精準(zhǔn)盤活與重點領(lǐng)域的有力保障，真正推動政府履職能力向集約、高效轉(zhuǎn)變。

  重構(gòu)分配邏輯

  資金精準(zhǔn)投向民生保障和創(chuàng)新發(fā)展

  葷素搭配、營養(yǎng)均衡，熱乎的飯菜擺上桌，浙江省蘭溪市永昌街道太平祝村村民朱正興說：“家里就我一個人，有老年食堂，有工作人員上門送餐，我心里很踏實。”

  2025年，在浙江省零基預(yù)算改革推動下，蘭溪市推行五級預(yù)算，該嚴的嚴、該花的花，支持建成山雷堂康養(yǎng)中心和“一老一小”綜合體，提供“健康養(yǎng)老+醫(yī)療診治”一體化服務(wù)，并引進第三方專業(yè)團隊開展“基礎(chǔ)餐+點餐”等居家上門服務(wù)，日均助餐達1.5萬人次。

  “現(xiàn)在編預(yù)算，先看項目屬于哪個層級、能產(chǎn)生多大效益。賬算細了，錢才能花得值。”蘭溪市財政局相關(guān)負責(zé)人表示，通過五級預(yù)算的精準(zhǔn)過篩，節(jié)省下來的資金得以集中投向民生急需和發(fā)展短板。2025年，當(dāng)?shù)亟逃⑨t(yī)療等民生支出占一般公共預(yù)算支出的比重達84.5%，其中養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的投入變化尤為典型。

  吉林省深化零基預(yù)算改革，2025年省級部門項目支出預(yù)算同比壓降10%，公用經(jīng)費和一般性支出分別壓減11%和19%，節(jié)省資金優(yōu)先用于支持科技創(chuàng)新和困難群眾救助；2026年大力壓減一般性支出和低效無效支出，省市統(tǒng)籌財力加大對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、民生保障的穩(wěn)定支持……

  財政部表示，2026年將積極運用零基預(yù)算理念，大力壓減低效無效支出，把更多的財政資金用在提振消費、投資于人、民生保障等方面，多渠道增加居民收入。

  “實踐表明，零基預(yù)算改革不是簡單砍支出，而是向存量要效益、向低效要空間。”李旭紅認為，重構(gòu)預(yù)算分配邏輯，把壓減下來的資金精準(zhǔn)投向民生保障和創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域，既守住了百姓“錢袋子”，也增強了經(jīng)濟發(fā)展的動能，實現(xiàn)了財政效能、民生溫度與高質(zhì)量發(fā)展的有機統(tǒng)一。

  打破基數(shù)依賴

  增強預(yù)算分配的科學(xué)性、規(guī)范性

  根據(jù)預(yù)算報告，2026年進一步擴大中央部門零基預(yù)算改革試點范圍，指導(dǎo)地方深化探索，推動建立有保有壓、可增可減、動態(tài)調(diào)整的預(yù)算分配機制。加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，增強預(yù)算分配的科學(xué)性、規(guī)范性。

  粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒認為，完善預(yù)算分配機制，就是通過“統(tǒng)籌資金池”“細化標(biāo)準(zhǔn)線”“嚴格績效尺”等手段，使零基預(yù)算得以真正打破基數(shù)依賴，實現(xiàn)財政資金從“被動安排”向“主動治理”轉(zhuǎn)變，“2026年中央部門零基預(yù)算改革在前期試點的基礎(chǔ)上逐漸向深水區(qū)推進，范圍逐步拓展，舉措更加扎實，效果值得期待。”

  對當(dāng)前地方零基預(yù)算改革的進展，羅志恒認為需注意以下幾方面的問題。

  一是加強配套體制機制建設(shè)和基層預(yù)算部門人員能力建設(shè)，科學(xué)有效運用數(shù)字化工具，提高零基預(yù)算改革效率。可鼓勵試點地區(qū)積極運用數(shù)字化等手段，開發(fā)零基預(yù)算管理的各類工具。例如，根據(jù)主要項目參數(shù)變化，可實時動態(tài)更新智能化項目評審工具、重大項目財政承受能力評估工具等。

  二是要充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展水平和財力差距，改革的進度、范圍和具體措施可以有差異，要因地制宜。比如，對于經(jīng)濟落后地區(qū)，重點看“三保”實效；對于經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，重點看經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動能轉(zhuǎn)換的實效。此外，不同類別的財政支出績效評價重點可以不同。民生福利性支出要側(cè)重公平、普惠，政府基本職能支出要側(cè)重規(guī)范、節(jié)約，經(jīng)濟發(fā)展類支出要側(cè)重產(chǎn)生實物工作量、激勵創(chuàng)新和財政可持續(xù)。

  三是零基預(yù)算改革涉及面廣，要秉持系統(tǒng)思維。要在強化零基預(yù)算改革頂層統(tǒng)籌的同時，賦予地方積極探索創(chuàng)新改革方案的自主權(quán)；要平衡短期集中發(fā)力與長期可持續(xù)，開展財政承受能力評估，銜接中期財政規(guī)劃；要平衡重點保障與全面覆蓋，優(yōu)先保障國家重大戰(zhàn)略、基本民生、基層運轉(zhuǎn)。（記者 曲哲涵）