政府機構(gòu)怎么設(shè)置都會有空當

　　時代周報：你在《當代中國政府過程》一書中提出這樣的觀點：“作為多年來對機制完善問題重視不夠的一個具體表現(xiàn)是，我們還較少從政府過程的角度分析政府現(xiàn)象?！蹦闾岢龃蟛恐聘母锝ㄗh與此有關(guān)嗎？

　　朱光磊：一方面，中國政府發(fā)展的程度還不是非常高，另外一方面，我們整個社會對中國政府發(fā)展的要求卻又相當高。我不主張對體制、機構(gòu)的調(diào)整過于頻繁。有問題，就先帶著問題去運行，—反復觀察，看準了再下手。對行政體制和政府機構(gòu)的改革，應當是以十年為一個周期，至少要以五年為一個小周期。一個國家，如果天天在改體制、改機構(gòu)，我覺得，這和僵化相比，是另外一個方向上的問題，也不好。我們不能僵化，但是機構(gòu)的改革，體制的改革，要有穩(wěn)定性，要有階段性，要給人喘氣的機會，要給人思考的余地，而且要避免不必要的反復。問題總是有的，不存在沒有問題的時候。從哲學的角度講，任何機構(gòu)，總是帶著問題運行的。

　　第二，對機制的研究不夠。行政體制改革實際上包括體制和機制兩個方面，但是目前分析問題的時候，精力基本局限在體制層面。所以才有了剛才提到的問題，天天談體制改革，人人談體制改革。實際上，通常說“九龍治水”的問題，“相互推諉”的問題，有體制的問題，也有機制的問題。有的問題，是需要通過部門協(xié)調(diào)來解決的，而不一定非要通過機構(gòu)的增減來解決。任何時候，一個國家的政府機構(gòu)，都不可能覆蓋其應該做的所有事情，怎么設(shè)置也會存在空當。另外一個就是，任何國家，任何時候，各個政府機構(gòu)所承擔的職責，都不可能百分之百的互不交叉。一方面就是說，不會百分之百的覆蓋，另一方面，在某些問題上，又可能出現(xiàn)職責重疊。世界上的好多事情，是復雜的，是很難劃清彼此之間的界限的，要求政府機構(gòu)的職責劃分有絕對明確的界限，那是不合理要求。似乎高層對這些事情并沒有真想清楚，對下級提出了過高的要求。必須要實事求是地考慮這個事情。

　　但是，我絕不是說要無所作為。我是說，凡是這樣的問題，往往是需要用機制調(diào)整去平衡體制改革。機制的調(diào)整，是可以經(jīng)常進行的，新機制運行不理想，還可以很快再進行調(diào)整，甚至退回來；體制改革就不同了，一旦動了“手術(shù)”，就不容易在短時間內(nèi)再做調(diào)整，因此體制改革我主張應當是分階段、有重點的。凡是能通過調(diào)整機制解決的問題，就先不要動體制。不動，不是絕對不動，而是留在以后再進行調(diào)整。在此類問題上，我們既要積極，又要穩(wěn)健，免得走回頭路。

中國人想事情往往太急

　　時代周報：你對從2008年開始組建的工信部、人社部、環(huán)保部、住建部、交通部的大部制調(diào)整結(jié)果如何評價？成績是什么，還有哪些問題？難點在哪里，原因是什么？

　　朱光磊：總體上是積極的?，F(xiàn)在有一個說法，比如說兩個機構(gòu)合并，兩個大學合并，人們就說，十年也磨合不好。而我認為，十年能磨合好就不錯，就值。中國人想事情往往太急，以個人生涯的長度來思考改革進程，只要是自己趕不上了的事情，就覺得太慢了。

　　部委合并之后，可能會在短時間內(nèi)出現(xiàn)運行方面的問題。如果鐵路合并進來，會不會在短時間內(nèi)完全到位，我看是有困難的。如果10年可以到位，個人認為，可以接受。甚至就不要追求一步到位，因為長期是分開運作的，要求一步到位，簡直不敢想象。這樣的事情，寧可慢一些，先做起來就好。我對2008年的大部門體制改革，按照我現(xiàn)在掌握的信息，是給予積極評價的。

　　時代周報：此前廣為流傳的“大能源”、“大文化”、“大金融”、“大體改委”等部門的改革，暫未列入此輪“大部制”改革的重點。

　　朱光磊：我覺得這是需要分步驟操作的，而且也不是一個簡單的機構(gòu)數(shù)越少越好和機構(gòu)單體越大越好的問題。

政府職能轉(zhuǎn)變是樞紐

　　時代周報：你覺得“大部制改革”，或者說國家行政機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，在整個行政改革、政治改革中到底應該起到什么樣的作用？公眾對此可以有何種期待？

　　朱光磊：要區(qū)分兩個問題，機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變。這是兩個密切聯(lián)系，但又有著很大區(qū)別的任務。政府職能轉(zhuǎn)變是一個大問題，一個基礎(chǔ)性的問題。我特別重視政府職能的轉(zhuǎn)變，呼吁中央對政府職能的轉(zhuǎn)變要給予比現(xiàn)在更大的關(guān)注，—盡管現(xiàn)在已經(jīng)很重視了。政府職能轉(zhuǎn)變是政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的“結(jié)合部”，同時又是行政體制改革、機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革和壯大社會組織等一系列重要改革的基礎(chǔ)。

　　“政府職能轉(zhuǎn)變”是個政治學的概念，但這個政治學的概念，是1982—1986年期間，由經(jīng)濟學界的朋友們最早提出來的。當時，企業(yè)改革開始提上日程，為此不談轉(zhuǎn)變政府職能是不行的了。在當時的時代背景下，如果是從政治的角度提出這個問題，恐怕很難，有些人會有疑慮的。從社會運作的角度看，這既是個政治問題，又是個經(jīng)濟問題。中國的政府職能實際轉(zhuǎn)變的程度，同時也是中國政治體制改革實際進展程度的重要標志之一。因此，我呼吁高層對政府職能轉(zhuǎn)變問題給予比現(xiàn)在更大的關(guān)注，做更加系統(tǒng)的研究。

　　轉(zhuǎn)變政府職能的問題不僅僅是政府和市場的關(guān)系問題，它也是政府和社會的關(guān)系問題，還涉及縱向間政府關(guān)系的問題，—我不主張簡單地叫中央和地方關(guān)系，因為如果叫中央和地方的關(guān)系，最后說來說去就變成了中央和省的關(guān)系，而中國省及以下各級地方政府之間的關(guān)系也相當復雜，需要解決的相關(guān)問題很多。如果政府不轉(zhuǎn)變職能，我剛才羅列的幾項重要工作都不可能完全到位。關(guān)于政治體制改革，如果從項目上說，顯然國家各個重要政治要素之間的關(guān)系的調(diào)整是最基本的任務，其中的“黨政關(guān)系”是最核心的東西，但在大家一時達不成共識或操作條件一時還不完全具備的情況下，我們把轉(zhuǎn)變政府職能做一個樞紐，作為連接經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的樞紐，我覺得是一個合理、現(xiàn)實的選擇。

　　那么，在轉(zhuǎn)變政府職能的問題上，我想專門說一個問題，也是我第一次談這個問題，就是呼吁我們大家要坦然接受實行社會主義市場經(jīng)濟體制所給社會生活基本面帶來的變化。我們不能只是愿意接受我們比較好接受的東西，而不愿意接受我們比較難接受的東西。這也是轉(zhuǎn)變政府職能的一個重要的方面。比較好接受的方面，這是大家都熟悉的一些工作，也是這幾年我們大家都做了的，但是還有一些我們不是太好接受的。比如，對有些事情，我們是否要敢于說我們的政府管不了，也不想管了！要敢于這么說。我們現(xiàn)在是一方面說我們政府要縮小活動的空間，一方面幾乎在所有的問題上，我都聽不到有政府人士說，某某事情，執(zhí)政黨和政府不能管，單位也不宜管，你自己負責，如果有爭議，我們就依法辦理。但是現(xiàn)在我們沒有做到。這些事情的出現(xiàn)都說明兩個問題，一是我們對政府職能的問題并沒有真正想清楚，二是沒有坦然地接受實行社會主義市場經(jīng)濟體制的條件下對政府職能所提出的要求。只是接受了一部分，有一部分是采取了回避的、拖的態(tài)度，實質(zhì)上還是習慣于或者是內(nèi)心里還是愿意多管一些。我們社會當中的很多問題，包括“維穩(wěn)成本”等方面出現(xiàn)的一些需要商榷的問題，大多與此密切相關(guān)，而這些問題是通過體制改革和機構(gòu)改革所解決不了的，甚至是調(diào)整了“黨政關(guān)系”也解決不了的。它牽扯到一些更深層次的問題，就是怎么看待政治，怎么看待行政，怎么看待國家和政府？對這些問題的理論研究要加強。

警惕部門濫權(quán)

　　時代周報：十八大報告明確要求：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”大部制固然是為了理順體制，提高行政效率，但另外一方面，部委權(quán)限大了之后，如何保證不濫權(quán)？

　　朱光磊：濫權(quán)的問題也正是我所擔憂的事情。這個事情的解決，還要從轉(zhuǎn)變政府職能上來考慮，還是從政治體制改革上來考慮，機構(gòu)調(diào)整本身，小修小補，都解決不了這個問題。

　　在這個基礎(chǔ)上，我談一談大部門體制改革深化的問題。關(guān)于這個問題，我提出的基本觀點就是：

　　第一，大部門體制改革有必要從政府擴展到黨群口，不要只做政府的文章。黨群口中諸如有些調(diào)研、培訓類的機構(gòu)，應該進行整合，不然的話，資源就浪費了。

　　第二，隸屬黨政機關(guān)的有些研究、咨詢、培訓機構(gòu)，可以采取和高校、科研院所共建的方式。成本低，而且還有彈性。比如國外有些著名大學的研究所，實際上就是隱性的政府部門，政府出錢，編制和經(jīng)費也是單獨的，它們的調(diào)研報告等，往往是以高校的名義拋出，看社會的反應，它們是可以給政府做很多事的。黨政機關(guān)不必事事親為，特別是一些調(diào)研、培訓工作，不一定要設(shè)很多專門機構(gòu)，有些工作宜采取共建的辦法，采取有實有虛的辦法。

　　第三，是我特別強調(diào)的，要加強部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的大部門體制改革，我建議今后十年把黨政機關(guān)和事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整作為大部門體制改革的重要內(nèi)容，引導著大部門體制改革向深度發(fā)展。我們現(xiàn)在的問題是內(nèi)設(shè)機構(gòu)過細。我的看法是，“部門要少，人員要飽滿”，我不贊成“用人越少越好”的思路，用人不是越多越好，也不是越少越好，要適度。在建設(shè)服務型政府的條件下，在整體改善人民生活，加強公共服務體系建設(shè)的大背景下，簡單地強調(diào)一壓再壓，不現(xiàn)實。比如最近我的研究團隊到廣東的一個市轄區(qū)去調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這個區(qū)的戶籍人口30多萬，但是常住人口加上流動人口是300萬左右，而它的機構(gòu)編制還是1996年確定的，它怎么運作，怎么能運作得好？它要是運作得好，就得采取非常規(guī)用人方式。不要總講唐朝用多少人，第一，是否有充分的檔案我都表示很懷疑；第二是情況完全不同。我們常說有些國家的政府機構(gòu)只有十幾個，但那是指“內(nèi)閣級機構(gòu)”，非內(nèi)閣級的機構(gòu)和臨時機構(gòu)也是大量存在的。

　　第四，要在這些包括大部門體制改革在內(nèi)的體制改革的同時，建議高層進一步強化機制建設(shè)，特別是要注意解決好“部門協(xié)調(diào)”問題，要總結(jié)中國領(lǐng)導小組及其辦公室諸如此類的做法和經(jīng)驗教訓，發(fā)揮其好的方面，避免其不利的方面，在機制上做文章。我團隊的周望博士對此就很有研究。

　　最后，實際上中國在這些領(lǐng)域當中最突出的一個問題就是目前還沒有實質(zhì)性涉及“官本位”問題。中國到了解決“官本位”問題的時候了。改革開放30多年這個問題如果還不著手解決，將來在歷史上講不過去，由此在實際政治生活中帶來的負面作用很大。中國現(xiàn)在是幾乎“人必稱級”，導致我們的政治文化不夠健康，而且在技術(shù)操作上作繭自縛。比如，一個鎮(zhèn)的人口規(guī)模發(fā)展到了一個中等城市的程度，它現(xiàn)在也難以設(shè)市，為什么呢？因為我們很難在縣級市之外再搞個“鎮(zhèn)級市”。實際上，如果我們淡化了“級”的概念，“市”就是“市”，這就不是個問題了。我們要跳出思維慣性，我們現(xiàn)在的行政區(qū)劃改革之所以步履艱難，就是不斷地在平衡“級”的因素。如果壓根就不把“級”放在現(xiàn)在這樣的高度和廣度上，這個問題就不存在了。我們現(xiàn)在遇到的很多矛盾其實是自己設(shè)置出來的，我們要跳出來。特約記者溫墨劉慕鑫