日本政府不顧國民強烈反對強行在國會通過的《特定秘密保護法》12月10日正式實施。該法強化了內閣對軍事、外交等國家機密事項的管理，加大了對公務員泄密的懲罰力度。日本不少學者認為，《特定秘密保護法》進一步擴大了首相的權力運作空間，安倍政權會借助這一法律更加無視民意，令政府在隱匿外交和軍情信息方面為所欲為，進而開啟日本通往“秘密國家”和“軍事國家”的道路。

　　《周刊星期五》資深編輯成澤宗男在接受本報記者采訪時表示，《特定秘密保護法》非常危險，主要是因為特定秘密的范圍界定不清，完全由政府任意指定。從更加長遠的眼光來看，更多日本人應該站出來反對《特定秘密保護法》的實施，這比起將焦點集中在某個經(jīng)濟政策更為重要，因為《特定秘密保護法》使日本面臨著再次發(fā)動戰(zhàn)爭的危險，可能使許多人無辜喪生。

　　成澤宗男說，二戰(zhàn)結束之后，德國對納粹進行了徹底清算，但是日本軍國主義卻死灰復燃，安倍等絲毫不反省侵略戰(zhàn)爭責任，這令人非常擔憂。如果仔細盤點安倍再次出任首相近兩年以來的各項政策，可以非常明顯地發(fā)現(xiàn)，安倍正在為發(fā)動戰(zhàn)爭做準備。

　　數(shù)百名日本民眾10日中午聚集在首相官邸前，反對《特定秘密保護法》實施。

　　“寒風凜冽，想必大家比較冷，讓我們通過向首相官邸表達意見來暖暖身子吧。”組織者說完后，數(shù)百名民眾齊聲高喊“反對為發(fā)動戰(zhàn)爭作準備的《特定秘密保護法》”“讓我們阻止安倍政權的暴行”等口號。

　　“無視民意是非常危險的舉動，希望大家為了日本未來能夠一直和平下去共同努力”，來自靜岡縣的山田聲嘶力竭地呼吁民眾通過投票去保障日本的和平。山田對日本現(xiàn)狀深感憂慮，“《特定秘密保護法》使日本民主遭到破壞，安倍正在使日本回到二戰(zhàn)之前可以再次發(fā)動戰(zhàn)爭的狀態(tài)，我堅決反對戰(zhàn)爭。”山田對本報記者說，為了參加今天的抗議集會，昨天晚上12時從靜岡縣乘坐夜行巴士，今天早上5時30分到達東京。“我們堅決反對《特定秘密保護法》。”（人民日報）

　　(一)國民知情權與市民運動：對“多數(shù)暴政”的免疫機制

　　盡管《特定秘密保護法》是在議會“多數(shù)決”通過的法律，卻并不意味著它是民意表達的產(chǎn)物。從日本的情況看，議會“多數(shù)主義”存在天然的缺陷，那就是戰(zhàn)后特殊歷史下日本“主權”與“治權”分離：一方面，“和平憲法”賦予“國民主權”，在實踐中依賴民眾力量來排斥戰(zhàn)前體制，保障和平主義與國民權利的實現(xiàn);另一方面，在日美軍事同盟框架下，議會和內閣被脫胎于戰(zhàn)前體制母體的保守主義政治集團(以自民黨為核心)所主導，這意味著“治權”擁有者又始終存在挑戰(zhàn)憲法規(guī)定、加強權力的傾向。“主權”與“治權”的扭曲，決定了單純的議會“多數(shù)主義”反而可能成為保守主義政治家實現(xiàn)其“重建戰(zhàn)前”戰(zhàn)略意圖的工具。

　　客觀來說，在政治制度轉型的過程中出現(xiàn)政治社會分裂，并不是日本所獨有，二戰(zhàn)后許多非西方國家在移植“多數(shù)主義”政治制度過程中都出現(xiàn)了社會分裂，并由此引起惡性黨爭和政治動蕩。日本之所以作為一個比較成功的轉型例子，在于它并不是簡單地放任“精英”在議會內的博弈，而是也依賴議會外國民的自覺努力，克服“主權”和“治權”的扭曲狀態(tài)，參與到重要的政治事務中，與執(zhí)政的保守政治集團平等對話，制約“多數(shù)主義”。追溯歷史，20世紀50年代末開始的“安保斗爭”，正是“主權”與“治權”扭曲的一個極端反映，自民黨的“多數(shù)暴政”導致的政治動蕩迫使政府和國民尋求對“多數(shù)”的制約機制。

　　從“安保斗爭”不難看出，能夠在根本上制約保守主義政黨手中的“多數(shù)主義”武器的，是一個相當程度上自治的市民社會空間，并以此為社會保障，而在涉及憲法秩序、國民主權的問題上，形成有組織有規(guī)模的市民運動。在前者層面，為了有效地保證市民在治理問題上的發(fā)言權，政府的信息需要有基本的透明度，而政府與民眾之間的對話渠道也需要保持暢通。在后者層面，要將大眾的力量整合起來，將維護國民主權和基本權利的進步思想內化為民眾的共同情感，就必須有支持進步立場的、不受保守主義政治牽制的大眾傳媒環(huán)境。因此，“知情權”和“媒體報道自由”在日本就不僅僅是普遍性的權利語言，而是落實憲法規(guī)定的主權者權利、護衛(wèi)市民和大眾政治的空間、維護政治良好運轉的要件。

　　(二)“特定秘密”的信息限制：政府與“市民”在權力上的失衡

　　1985年，正值冷戰(zhàn)時期，當時自民黨曾規(guī)劃過《防止關系國家秘密的間諜行為的相關法律》(略稱《防止間諜法》)，以針對潛在軍事對抗下的“間諜活動”。其被普遍認為會加強政府集權，對“國民主權”形成壓制。在市民團體和大眾傳媒的支持下，在野黨成功使其成為廢案。之后，自民黨將保密相關條款散置于《日美相互防務援助等協(xié)定相關秘密保護法》、《國家公務員法》、《自衛(wèi)隊法》等專門法規(guī)內，國家權力適用范圍也因此存在限度，沒有構成一個足以威脅國民主權的全面信息管制體系。

　　然而，2013年的《特定秘密保護法》在內容上不但繼承了《防止間諜法》的冷戰(zhàn)思維，而且更接近戰(zhàn)前體制。其內容直接指向加強對國內社會的監(jiān)控和管制，直接受到打擊的不是所謂的“假想敵國”和“外部恐怖威脅”，而恰恰是能夠防范保守主義政府的市民運動和媒體報道。首先，法律適用范圍有根本性的擴大，從專業(yè)性較強的“外交”、“防務”領域，擴大到了涉及整個社會日常治理范疇的“外交”、“防務”(也稱作“國家安全”)、“恐怖主義”和外延更加模糊的“特定有害活動”領域，而以往法律(《國家公務員法》等)中存在的“一般秘密”和“特別管理秘密”的區(qū)分在《特定秘密保護法》體系下將被打破，一律被納入嚴格限制的“特定秘密”范疇。其次，《特定秘密保護法》設立了“適應性評價”機制，對涉密人員及其家屬的信息——包括隱私信息——進行常規(guī)的檢查評估，而且不只限于國家公務員，更延伸至警察機構、政府事業(yè)外包企業(yè)，乃至民意代表(國會議員)和公益機構人員。這不僅直接降低政府信息透明度、損害媒體自由，更意味著公權力可以合法滲入私人領域。最后，“秘密”定義范圍的寬泛性和不明確性，會帶來權力濫用的危險。

　　“秘密”限定的寬泛和不明確，直接導致本應制衡保守主義政府的民意表達和市民運動反過來受到政府機構的限制。日本律師聯(lián)合會用“反核運動”做了直觀說明:“反核”運動可以被定為“強行要求國家廢核”的政治主張，也就“可能被置于‘恐怖主義’的范疇內”，而且核開發(fā)與“國家安全保障”相關，那么市民要獲取任何與核設施和核開發(fā)相關的信息都可能觸犯“特定有害活動”和“恐怖主義”的禁區(qū)。

　　2014年7月17日，日本政府又公布了“秘密”定義的55條細則，但仍然是“定義抽象……‘秘密’范圍擴大的威脅仍然存在”。不僅如此，從處理“特定秘密”的管理機制看，政府完全主導了“秘密”限定、人員監(jiān)控，以及對“泄密者”的懲罰。(1)“秘密”的實際指定權掌握在各官僚部門手中，內閣府對各部門缺乏強制力，各部門可以以“對日本安全保障有顯著影響的可能性”為理由，拒絕向內閣府提供材料或解除秘密。(2)缺乏“第三方監(jiān)督”。負責檢查監(jiān)督“秘密”的限定和解除狀況，以及“適應性評價”機制實施狀況的“保障監(jiān)視委員會”由事務次官級官僚組成，難以保證中立性，而由法律和信息事務專家——成員中法案的“贊成派”超過半數(shù)——組成的“情報保障咨詢委員會”形式上是第三方，但“干預法案運用基準相關政策的權力有限，參與實際秘密指定的權限也沒有法律承認”。因此，《特定秘密保護法》實質上可以為官僚機構隱瞞信息提供合法性依據(jù)，更接近“官僚制定，服務于官僚，官僚用于隱瞞信息的法案”。

　　(三)“強行表決”：“議會多數(shù)”與民意的分裂

　　《特定秘密保護法》的立法背景與“安保修約”頗為相似。具體來說，首先，立法的直接動力是日美同盟需要。2013年，《日美防衛(wèi)合作指針》修改進程進入實際調整階段，日美雙方都明確表達了要加強“盟國間情報共享”。其次，都是濫用了議會多數(shù)主義。2013年7月，經(jīng)過兩次國政選舉的勝利，自民黨終結了2007年以來始終未能在眾參兩院同時擁有多數(shù)的狀態(tài)，可以繞開在野黨和大眾輿論，單憑本黨力量在議會強行推動戰(zhàn)略。

　　政權剛剛穩(wěn)定，2013年8月27日安倍內閣就將《特定秘密保護法》草案提交黨部，開始推動立法進程。然而，2013年9月3日到17日間征集的“公眾意見”，直觀反映了自民黨戰(zhàn)略與國民權利的抵觸。

　　對于一項事關日本國民主權的重要法案，15天的“意見征集”顯得過于倉促，超過10%的“其他”意見就對此表達了不滿。而公眾反饋最大特征就是集中于對法案的反對態(tài)度，接近全體的77%。比較反對和贊成意見(不到13%)，后者不但主張簡單籠統(tǒng)，更表現(xiàn)出純粹的政治化思維，而反對意見更為全面詳盡，是基于維護普遍性社會權利，抵制權力濫用對民眾權益和法治秩序的侵害。

　　盡管政府形式上表示會針對公眾質疑做進一步“討論”，但內閣接下來并沒有用實際行動回應國民擔憂，反而更加強硬地推進議會表決。2013年10月，第185屆臨時國會召開，首相安倍晉三和自民黨副總裁高村正彥分別通過“施政演說”和國會答辯闡釋政府政策。兩者的共同點是都將《特定秘密保護法》置于一整套空洞“應對周邊威脅”和“積極的和平主義外交”口號下，一味強調政府在外交、安全保障上擴大權力的必要性，卻淡化乃至刻意回避議員集中關心的《特定秘密保護法》對知情權、言論自由權、媒體權利等國民權益造成不利影響的問題。

　　最終，《特定秘密保護法》在眾參兩院表決，盡管民主黨、日本共產(chǎn)黨、社民黨等多個在野黨一如既往地堅決反對，卻未能阻礙自民黨和公明黨聯(lián)合——維新會與大家黨盡管與執(zhí)政黨共謀，但因黨內出現(xiàn)反對意見最終采取了模棱兩可的“退場棄權”態(tài)度——單純憑借“多數(shù)主義”強行表決法案。

　　國民對法案的懷疑態(tài)度是顯而易見的，根據(jù)共同社12月8～9日的電話調查，安倍內閣支持率首次跌破50%(47.6%)，較11月的調查直降十個百分點;認為《特定秘密保護法》需要再“修訂”的受訪者占54.1%，認為應“廢止”的比例為28.2%，而認為可以直接“施行”的僅占9.4%;對法案感到不安的占到70.8%，未感到不安的僅占 22.3%。政治態(tài)度左傾的《朝日新聞》11月30日到12月1日電話調查中得到了相同的結果，值得注意的是，在安倍內閣支持層中，支持在本屆國會通過的受訪者只有22%，要求繼續(xù)審議的占56%;在政黨聯(lián)盟的公明黨、維新會支持層中，要求繼續(xù)審議的意見占比也最高。這說明對《特定秘密保護法》的爭議并非黨派分歧，而是國民共有的擔憂。12月7日法案在參院通過后，《朝日新聞》的民意調查再度顯示，有76%的受訪者認為國會的討論并不充分，明確反對法案的有51%。而態(tài)度明顯親自民黨的《產(chǎn)經(jīng)新聞》與富士電視網(wǎng)的受訪者中，盡管認為法案“必要”的占59.2%，超過認為“不必要”的27.9%，但認為法案需要由國會進一步“慎重審議”的仍然占了82.5%，大大超過了要求在本屆國會內通過的12.8%。綜合持不同態(tài)度的媒體分別進行的調查看，《特定秘密保護法》的立法可以說是議會多數(shù)對普遍民意的背離，是日本政治“主權”和“治權”分離這一痼疾的又一次“發(fā)作”。

　　(四)“主權—治權”扭曲狀態(tài)的激化與國民權利的架空

　　作為一項政府自我賦權、法律解釋模糊導致政府權力可以無限擴大增值的法案，《特定秘密保護法》通過限制知情權、報道權等基本權利，壓縮市民社會的空間，實質上挑戰(zhàn)了戰(zhàn)后政治良性運作的基礎。換言之，這是“主權”與“治權”扭曲狀態(tài)的再次激化。進一步說，法案能夠強行通過，反映了戰(zhàn)后日本政治發(fā)展終究沒能建立一個真正可持續(xù)的制度來糾正“主權”與“治權”的分裂。包括《特定秘密保護法》在內的第二屆安倍內閣所推行的一系列保守主義政策，不但打破了20世紀以來維持政府與“市民”之間平衡的機制和慣例，也將進一步削弱支撐這些機制和慣例的基本權利。民意明顯地表現(xiàn)出對知情權流失的不安，但卻無法做出有效的反制，說明只要“主權”和“治權”的扭曲狀態(tài)沒有改變，保守政黨掌握著“議會多數(shù)主義”這一強大武器，就能通過經(jīng)濟利益分配和社會治理，將權力滲透進國民的日常生活中，導致主權擁有者始終處于被動，國民權利就處于被架空的危險中。

　　從歷史來看，“主權”與“治權”扭曲狀態(tài)不能克服的最關鍵背景，就是超越憲法秩序的“日美同盟”的存在。日美同盟本質是軍事的、非和平的，所以必然要求擴張并鞏固保守政治集團的權力，以便突破憲法和平主義的限制?！短囟孛鼙Ｗo法》也正是處在這個歷史脈絡上，包括安倍首相在內的自民黨和內閣高層極力以“周邊威脅”、“國家安全保障”等外部理由為立法辯護，但這些“威脅”恰恰是周邊對日美同盟和日本部分政治家的右傾化政策的被動反映。與此同時，長期掌握國政的保守主義集團，不斷地從“保障國民安全”的過程中鞏固日美同盟，迫使國民承認其權力擴張，侵蝕憲法規(guī)定的國民權利的合法性?！短囟孛鼙Ｗo法》正是借助這樣的邏輯，把監(jiān)控國民、削弱市民運動的權力賦予了保守主義政府，也就是緊張局勢的制造者本身。這是知情權、大眾傳媒和市民運動都無法克服的根本性政治缺陷。

　　從現(xiàn)實的政治變化來看，在“主權”和“治權”扭曲這一根本狀態(tài)沒有改變的前提下，作為“主權”擁有者的“國民”和“治權”擁有者的保守政治集團的力量平衡被打破。從“治權”的角度看，自民黨如此持續(xù)激進地推行右翼政策發(fā)生在“1955年體制”結束，尤其是進入21世紀之后。

　　在自民黨一黨長期執(zhí)政的時期，不考慮競選壓力只專注執(zhí)政，政治競爭更多發(fā)生在內部派閥之間，是為各自所代表的地區(qū)、部門爭奪利益分配，這種競爭可以通過黨內的體系和規(guī)則來處理，而不需要進入議會層面。但是，在實際存在政黨更迭的情況下，政黨行為方式會發(fā)生改變。(1)為了吸引選票和維持黨員數(shù)量，政黨需要有更鮮明的特征和政策，這就必然提升政黨的意識形態(tài)色彩，要求在對抗中表現(xiàn)出更多的不妥協(xié)姿態(tài)，一定程度上鼓勵了保守政治集團的右傾化。(2)日本經(jīng)濟社會發(fā)展的頹敝形勢沒有根本好轉，一旦政府公共政策失當，中間選民便會傾向于動用選票這一便利的懲罰工具，而與執(zhí)政黨勢均力敵的在野黨也會施加強烈的壓力，因此政權更迭極快，執(zhí)政黨幾乎沒有公共政策調整和延續(xù)的空間。這種狀況決定了執(zhí)政黨會傾向在有限的執(zhí)政期間內強力推行政策，政策內容在提交議會之前不會花費大量的時間和精力進行多方對話，而在進入議會之后一旦受阻，就傾向于采取“強行表決”。這樣的議會政治環(huán)境下，安倍內閣在兩院優(yōu)勢下連續(xù)強行通過右傾色彩強烈的法案政策，實際已表明日本戰(zhàn)后政治制度的又一次危機到來。

　　在市場競爭激烈、信息量過于龐大的今天，大眾傳媒本身也已經(jīng)逐漸難以堅守“安保斗爭”中共同的進步立場，陷入分裂，并失去了對政治權力濫用動向的敏感。2013年9月，內閣初次公布法案征集公眾意見時，“日本新聞協(xié)會”即發(fā)表意見書，但其中只使用曖昧的措辭聲明對可能損害國民知情權的法案抱有“危機感”，而沒有明確表達堅決的反對態(tài)度，而10月的協(xié)會大會決議的重點，則放在了就消費稅上漲問題主張政府對報紙實行減稅上。大眾傳媒在對待此類重大事件時的沉默或者意見分裂，導致捍衛(wèi)權利和憲法的積極市民運動難以得到傳播，也就難以獲得廣泛的共鳴，市民運動只能是分散的、地方性的，無法對抗在中央層面手握強大的“議會多數(shù)主義”武器的保守主義執(zhí)政黨。相應地，沒有宣揚權利的大眾輿論氛圍，廣大民眾也就逐漸從社會參與中淡出，權利意識自然也就趨于“遲鈍”。而這種“遲鈍”意識又進一步使得依賴市場的大眾傳媒趨向保守。這樣的惡性循環(huán)阻礙了權利的落實。

　　綜上所述，《特定秘密保護法》的通過并不是一個獨立的偶然事件，它是整個日本政治系統(tǒng)失去平衡的必然結果。從當代國家的各種政治機制看，實現(xiàn)“主權”和“治權”的統(tǒng)一，維持各種政治社會要素之間的參與和平衡，都是制度穩(wěn)定、國家發(fā)展的關鍵，而不同國家實現(xiàn)此目標的手段和方式是不同的。日本戰(zhàn)后的特殊歷史，決定了“主權”和“治權”扭曲的狀態(tài)下“多數(shù)暴政”無法克服，所以大眾是否能夠在“暴政”時刻被組織動員起來抑制“多數(shù)”政黨就成為日本政治穩(wěn)定的關鍵要素，這是歷史所明確展示給我們的。因此，是否能夠保證媒體報道自由，傳媒是否能夠維持進步立場，大眾能否保證充分的知情權，市民運動的力量能否通過傳媒的信息傳遞而整合壯大，對于日本的政治社會生態(tài)就顯得尤其重要。因此，《特定秘密保護法》并不只是一個簡單的信息領域管理的變革，而是對戰(zhàn)后政治基石的沖擊，它在實施之后會引發(fā)出什么樣的連鎖效應，值得研究者做進一步的觀察分析。

　　(中國社會科學院日本研究所《日本學刊》供新華網(wǎng)日本頻道特稿，僅代表作者個人觀點。如需轉載，請注明作者姓名及出處為“新華網(wǎng)日本頻道”。)

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